2021年，“反壟斷”一詞頻繁進(jìn)入公眾視野。
12月16日，國家市場監(jiān)管總局召開競爭政策與大數(shù)據(jù)中心組建成立大會，該中心將開展反壟斷、競爭政策、平臺經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域政策理論研究，為反壟斷執(zhí)法等提供技術(shù)支撐。
12月17日，在京召開的中央深改委第23次會議指出，加強(qiáng)反壟斷、反不正當(dāng)競爭，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。
國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員、對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授黃勇告訴新京智庫，2021年是我國競爭政策和《反壟斷法》的“大年”。競爭政策和《反壟斷法》在頂層設(shè)計(jì)、規(guī)則完善、體制機(jī)制、執(zhí)法成效等方面有了許多新的成果。
互聯(lián)網(wǎng)是反壟斷的“震中”。2021年11月20日，國家市場監(jiān)管總局公布了43起未依法申報(bào)違法實(shí)施經(jīng)營者集中案件處罰決定。騰訊、阿里、美團(tuán)、百度、京東、58集團(tuán)等10家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)均被處以頂格罰款。
黃勇表示，相比起傳統(tǒng)行業(yè)，對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的調(diào)查、執(zhí)法難度確實(shí)大大增加，出現(xiàn)了監(jiān)管體制機(jī)制存在一定程度不適應(yīng)的現(xiàn)象。而國家反壟斷局的成立既落實(shí)了中央關(guān)于充實(shí)反壟斷監(jiān)管力量的重要部署，表明了中國強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位的決心，也進(jìn)一步滿足了社會主義市場經(jīng)濟(jì)和高質(zhì)量發(fā)展的需要。
在平臺經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，反壟斷執(zhí)法又如何做到既保證互聯(lián)網(wǎng)的繁榮發(fā)展，又能夠平衡社會利益？新京智庫為此專訪了黃勇。
此次修訂《反壟斷法》是一次小修
新京智庫：《反壟斷法（2007年修訂版）》實(shí)施后，其實(shí)最早于2015年即提出了再次修訂，但是遲至今年10月才發(fā)布修訂草案。從當(dāng)初提出再次修訂即劍指互聯(lián)網(wǎng)，到最近一兩年的進(jìn)程加快，這是否與近年來互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域壟斷案頻發(fā)、壟斷現(xiàn)象比較突出有直接關(guān)系？
黃勇：我國現(xiàn)行《反壟斷法》的立法經(jīng)歷了十余年的漫長過程，于2008年8月1日正式實(shí)施，已有超過13年的歷史。現(xiàn)如今，我國的反壟斷規(guī)則體系，已經(jīng)不僅僅局限于《反壟斷法》8章、57條的內(nèi)容，我們現(xiàn)在有行政法規(guī)、部門規(guī)章、反壟斷指南，以及司法解釋。
在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，已經(jīng)產(chǎn)生了很多的司法判決，2021年不僅實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法案件的新突破，國務(wù)院反壟斷委員會也發(fā)布了《關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》?？梢钥吹剑覈ヂ?lián)網(wǎng)領(lǐng)域的競爭規(guī)則和執(zhí)法、司法都在日趨完善。立法、修法都是嚴(yán)肅、專業(yè)的大事，并且有著嚴(yán)密的程序，不能倉促決策、一蹴而就。
從目前的《反壟斷法》修訂草案征求意見稿來看，本次修法是一次小修，在體現(xiàn)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，并沒有改變《反壟斷法》的結(jié)構(gòu)和思路，這不僅符合國際的共識，也契合我國當(dāng)前的實(shí)際情況。
新京智庫：互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的壟斷行為與傳統(tǒng)行業(yè)是否存在區(qū)別？有哪些突出的特點(diǎn)？我國平臺經(jīng)濟(jì)有怎樣的特點(diǎn)？
黃勇：平臺經(jīng)濟(jì)是近20年來迅猛發(fā)展的新業(yè)態(tài)，有多邊市場、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、國際性等許多特點(diǎn)，利益主體多元、商業(yè)行為多變，競爭影響也有多個(gè)分析判斷的維度和方法。
近年來，平臺經(jīng)濟(jì)是全球各個(gè)國家和地區(qū)競爭執(zhí)法重點(diǎn)關(guān)注和研究的領(lǐng)域，歐盟對美國谷歌公司開出的幾張高額反壟斷罰單尤其引人注目?？紤]這個(gè)問題時(shí)應(yīng)當(dāng)注意到的是，不同國家和地區(qū)的制度環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢也有較大的差異。
從日前公布的一份數(shù)據(jù)看，美國數(shù)字經(jīng)濟(jì)體量約為13.6萬億美元，排名全球首位，我國以5.4萬億美元緊隨其后，遠(yuǎn)超排在第3-5位的德國、日本和英國。對我國而言，平臺經(jīng)濟(jì)是產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的重要載體，也是經(jīng)濟(jì)新形勢下為實(shí)體經(jīng)濟(jì)加油賦能的重要工具，同時(shí)在加快構(gòu)建新發(fā)展格局背景下，平臺經(jīng)濟(jì)能夠在促進(jìn)國內(nèi)、國際雙循環(huán)方面發(fā)揮作用。
我國在這樣的國際產(chǎn)業(yè)競爭格局和發(fā)展戰(zhàn)略下，如何通過監(jiān)管促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保二追一，需要謹(jǐn)慎對待和認(rèn)真研究。
對互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管需要防止“一刀切”
新京智庫：作為新業(yè)態(tài)，形成壟斷地位的一些互聯(lián)網(wǎng)平臺是否隱藏著更多損害公眾利益的“技術(shù)”，執(zhí)法機(jī)構(gòu)又該如何更好發(fā)現(xiàn)和判定這些壟斷行為？存在哪些困難、挑戰(zhàn)？
黃勇：隨著社會各界對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)認(rèn)識的不斷深入，逐漸發(fā)現(xiàn)了一些問題，但這些問題并不全都是反壟斷的問題，《反壟斷法》本身也不是萬能的。
比如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息、隱私保護(hù)、廣告違法、不正當(dāng)競爭等問題，都有其他專門的法律和部門予以規(guī)范、監(jiān)管和執(zhí)法。如果總結(jié)的話，就是我國擁有“多法共治、多部門共管”的體制特點(diǎn)，所以非常重要的一點(diǎn)是厘清不同規(guī)則之間的邊界，以及監(jiān)管和執(zhí)法如何去相互協(xié)調(diào)。
從反壟斷的視角來看，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的商業(yè)行為是否構(gòu)成壟斷行為，要判斷相關(guān)的行為是否具有排除、限制競爭的效果。這需要法律、經(jīng)濟(jì)、行業(yè)的綜合分析和判斷，特別是在復(fù)雜的案件當(dāng)中，經(jīng)過縝密的測算才能得出更科學(xué)的結(jié)論。
新京智庫：今年，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷可以說是大招頻出，一些公司的股價(jià)出現(xiàn)了較大起伏。對于反壟斷與互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展的關(guān)系，我們該如何看待？
黃勇：2021年召開的中央財(cái)經(jīng)委第9次會議、中央深改委第21次會議、中央政治局第34次集體學(xué)習(xí)、《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動方案》等一系列重要會議和文件，整體導(dǎo)向和關(guān)鍵詞是增強(qiáng)我國平臺經(jīng)濟(jì)的國際競爭力，規(guī)范和發(fā)展并重，在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展，促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)的依法規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展，防止出現(xiàn)簡單化禁止或者不予監(jiān)管的“一刀切”現(xiàn)象。
平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常迅速，監(jiān)管也必須跟上平臺經(jīng)濟(jì)多樣、多變的新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式，尊重和順應(yīng)平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。綜合考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資和創(chuàng)新等多方面的問題，一個(gè)很重要的方面是，對平臺經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)管和執(zhí)法，在作出處罰決定的同時(shí)，也要科學(xué)合理地設(shè)計(jì)相應(yīng)救濟(jì)措施，既要改善市場的競爭秩序，也要對平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到促進(jìn)作用，兼顧可操作性和實(shí)效性。
《反壟斷法》是監(jiān)管規(guī)則中的“核武器”
新京智庫：從目前的《反壟斷法（修訂草案）》來看，你認(rèn)為能否起到平衡互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展與社會利益的預(yù)期效用？
黃勇：《反壟斷法》的最核心宗旨和作用就是保護(hù)競爭秩序，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，進(jìn)而通過市場競爭不斷促進(jìn)創(chuàng)新，使消費(fèi)者能享受到更低的價(jià)格、更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品、更好的服務(wù)和更多的選擇，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會公共利益。
《反壟斷法（修訂草案）》征求意見稿中有許多亮點(diǎn)，如對數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷行為增加了原則性的表述。此外，非常重要的就是關(guān)于強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位、公平競爭審查制度方面的新規(guī)定。這對于我國建立統(tǒng)一開放、競爭有序的全國大市場意義重大，有利于使我國各行各業(yè)，包括互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，享受到全面深化改革開放帶來的發(fā)展紅利。
今后的平臺經(jīng)濟(jì)反壟斷，需要從反壟斷法的制度框架出發(fā)，結(jié)合反壟斷規(guī)章、指南、司法解釋，通過不斷加強(qiáng)專業(yè)化、程序性的執(zhí)法和司法來優(yōu)化監(jiān)管規(guī)范、促進(jìn)發(fā)展。
新京智庫：從2021年以來國內(nèi)對相關(guān)反壟斷行為做出的處罰看，你認(rèn)為罰款本身所起到的反壟斷效應(yīng)是否達(dá)到預(yù)期？
黃勇：反壟斷領(lǐng)域有一個(gè)比喻，說《反壟斷法》是監(jiān)管規(guī)則中的“核武器”，所以目前全球各反壟斷法域普遍對反壟斷執(zhí)法的法律、經(jīng)濟(jì)和行業(yè)分析的專業(yè)性提出了很高的要求。為了使《反壟斷法》的專業(yè)分析要求能夠得到貫徹，各法域也普遍對執(zhí)法程序作出了嚴(yán)密的規(guī)定，包括充分保障被調(diào)查方合法權(quán)益、增強(qiáng)執(zhí)法過程的透明度等。
同時(shí)，我認(rèn)為非常關(guān)鍵的兩個(gè)方面在于，既要對整個(gè)市場的新業(yè)態(tài)、新行為不斷地進(jìn)行動態(tài)的分析研判，也要對已經(jīng)產(chǎn)生的執(zhí)法進(jìn)行跟蹤式的后評估，這樣才能起到既培育競爭文化、促進(jìn)企業(yè)合規(guī)的作用，也能不斷優(yōu)化反壟斷執(zhí)法的效果。這里提到的動態(tài)市場調(diào)研和執(zhí)法案件的后評估，也是全球許多反壟斷法域都已經(jīng)采取的做法。
新京智庫：你認(rèn)為國家反壟斷局的成立對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域來說意味著什么，將產(chǎn)生哪些影響（比如在平衡互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展與社會利益這個(gè)問題上）？
黃勇：國家反壟斷局的成立，是繼2018年國家機(jī)構(gòu)改革形成統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法體制后，通過將一個(gè)司局?jǐn)U充為三個(gè)司局，增加了人員編制和執(zhí)法資源，既落實(shí)了中央關(guān)于充實(shí)反壟斷監(jiān)管力量的重要部署，表明了中國強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位的決心，也進(jìn)一步滿足了社會主義市場經(jīng)濟(jì)和高質(zhì)量發(fā)展的需要，更符合國際上實(shí)施反壟斷法的普遍經(jīng)驗(yàn)與我國的特殊國情。在充實(shí)反壟斷監(jiān)管力量以后，未來我國反壟斷執(zhí)法在公正監(jiān)管和專業(yè)性方面將不斷提升，適應(yīng)復(fù)雜案件挑戰(zhàn)的能力也將增強(qiáng)。
我國與美國、歐盟并稱全球三大反壟斷司法轄區(qū)，而美、歐在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的經(jīng)驗(yàn)是都擁有獨(dú)立、權(quán)威、高效的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。以美國為例，僅聯(lián)邦政府層面的反壟斷執(zhí)法人員編制約千人，專門從事法律、經(jīng)濟(jì)分析的律師和經(jīng)濟(jì)學(xué)家可達(dá)數(shù)百人，相比之下，我國執(zhí)法資源依然有差距，存在繼續(xù)改革完善的空間。
公眾可從行政和司法兩個(gè)渠道參與反壟斷
新京智庫：作為重要利益一方，你認(rèn)為公眾如何參與反壟斷？
黃勇：我國現(xiàn)行《反壟斷法》提供了行政和司法兩個(gè)不同的救濟(jì)渠道，第38條規(guī)定了任何單位和個(gè)人有權(quán)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)舉報(bào)涉嫌壟斷行為，同時(shí)第50條為壟斷行為的民事訴訟和賠償請求提供了依據(jù)，目前的修法草案意見稿中，也可以看到新增加了公益訴訟的相關(guān)規(guī)定。
認(rèn)為自身合法權(quán)益受損的消費(fèi)者需要注意的是，適用《反壟斷法》與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《反不正當(dāng)競爭法》等存在差別，以及認(rèn)定行為具有排除、限制競爭效果與計(jì)算個(gè)體遭受的壟斷損失是一個(gè)問題的不同方面，需要專業(yè)的分析判斷和計(jì)算。用戶、消費(fèi)者能夠選擇適當(dāng)?shù)囊?guī)則救濟(jì)自身合法權(quán)益，本身也是我國法治環(huán)境和競爭文化改善的體現(xiàn)。
新京智庫：歐盟此前推出《數(shù)字服務(wù)法》《數(shù)字市場法》兩草案，旨在創(chuàng)造統(tǒng)一的數(shù)字規(guī)則，保護(hù)數(shù)字服務(wù)用戶的權(quán)利。從確保數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會利益平衡的角度來看，你覺得我們需要從中借鑒什么？
黃勇：不僅歐盟正在研究制定新的規(guī)則，美國也在準(zhǔn)備推出數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的新法案，但目前尚未正式頒布和生效，所以依然存在不確定性。如果說借鑒經(jīng)驗(yàn)的話，需要理性研判這些不同的域外經(jīng)驗(yàn)，除了看到規(guī)則本身，還必須要看到規(guī)則背后的政策環(huán)境、法治環(huán)境、市場環(huán)境、產(chǎn)業(yè)前景等多方面內(nèi)容。要注意和比較不同法域監(jiān)管價(jià)值觀方面的異同，不能機(jī)械地去借鑒和移植，而是要專業(yè)地判斷我國的政策、法治和市場環(huán)境，結(jié)合我國規(guī)范與發(fā)展的實(shí)際需要，進(jìn)而得出結(jié)論。
